Cohen, het gaat niet enkel om cultuurverandering

Tijdens zijn lezing van 10 november, die ook op deze site gepubliceerd is, ging Job Cohen in op problemen van de Nederlandse publieke sector. Daarbij stond hij specifiek stil bij de op het presteren van de ambtelijke dienst en bij de vaak gebrekkige onderlinge afstemming van de ambtelijke diensten. De vragen van de leider van de PvdA zijn goed en sluiten aan bij knelpunten die burgers terecht ervaren in de publieke dienstverlening. De antwoorden echter niet.

De publieke sector is mensenwerk. Wat verwachten we van de professionals, wat kunnen zij beter doen? Wat verwachten we van ambtenaren in Den Haag? Dat zij afgerekend worden op prestaties? Of ook dat zij nieuwsgierig zijn en gericht op samenwerking? Dat het niet alleen maar gaat om het halen van bezuinigingstargets – maar ook om kwaliteit? Wat verwachten we van de mensen die gebruik maken van de publieke sector? Van de bestuurders, van de politici? (….) Hoe kunnen we eraan bijdragen dat mensen niet meer van het kastje naar de muur worden gestuurd? Dat onderdelen van de publieke sector beter samenwerken, dat mensen in de publieke sector hun verantwoordelijkheid nemen en dus niet onmiddellijk worden afgerekend als er iets mis gaat?

Cohen legt de vinger op de zere plek. Burgers worden geregeld als een nummer behandeld, er is teveel fragmentatie in beleid en dienstverlening én er wordt te weinig samengewerkt tussen ambtenaren uit verschillende ‘kokers’. Dat is een groot probleem. De logische vraag om te stellen is dan ook: ‘hoe kan dat beter?’ Vragen verdienen antwoorden. Het antwoord van Cohen tijdens deze lezing is teleurstellend en veel te kort door de bocht: er is een nieuwe ‘publieke moraal’ nodig en het zou goed zijn als er korte metten wordt gemaakt met exorbitante beloningen aan de top. Wellicht zou dat ook goed zijn, maar zou dat werkelijk de onderlinge samenwerking tussen ambtenaren en een gerichtheid op kwaliteit van dienstverlening verbeteren?

Het is goed dat dit soort vragen in het politieke debat gesteld worden, want ze raken de kern van onze publieke sector. Maar het is verkeerd te denken dat ambtenaren zelf de ‘publieke moraal’ kunnen veranderen. Om een remedie voor het probleem te kunnen bepalen zou het een betere strategie zijn eerst goed zicht op de oorzaak te krijgen. Ambtenaren worden teveel beoordeeld op presteren. Dat lijk an sich geen probleem. Scherper geformuleerd is er echter het volgende aan de hand: De waardering van de ‘productie’ van de publieke manager wordt te vaak gekoppeld aan de verhouding tussen het beschikbare budget en het behalen van vooraf geformuleerde, specifieke doelstellingen. Geen wonder dat ambtenaren veelal dienovereenkomstig trachten te presteren. Veel problemen waar de overheid mee te maken heeft zijn echter zo complex dat ze niet in eenduidige, individuele doelstellingen te vatten zijn. Daarnaast is het van belang te onderkennen dat in Nederland, door de nadruk op efficiëntie en bezuinigingen, het overheidsbeleid wel erg ver van de overheidsuitvoering is geraakt. Dat maakt ook de samenhang van uitvoeringsorganisaties complex. Kort gesteld functioneert de ambtelijke dienst teveel (al is dat de laatste jaren door o.a. de bereidheid om programmatisch te organiseren wel verbeterd) als een verzameling van afzonderlijke organisaties, met afzonderlijke verantwoordelijkheden. Dat ervaren burgers.

Spijtig genoeg voert het voor een opinieartikel te ver om uitgebreid stil te staan bij dit verschijnsel. Voor wie geïnteresseerd is in overheidsprestaties (en de neiging om de overheid als een bedrijf te willen leiden), raad ik aan de literatuur over (post) New Public Management, en dan met name die met een praktische uitwerking van deze stroming in Nederland, van harte aan. De trend van New Public Management is gelukkig al voor een groot deel uit het overheids denken verdwenen, maar delen van dit ethos zijn in Nederland (vaak terecht) blijven bestaan. Sommige perverse effecten echter ook en Cohen vraagt ons bij een van de belangrijkste stil te staan. 

Fragmentatie en een gebrek aan samenwerking zijn voor een belangrijk gedeelte een gevolg van een systeem waarin van te voren afgesproken, (individuele) meetbare prestaties centraal staan. Daarnaast hebben efficiëntieoperaties de uitvoering van verschillende publieke diensten te ver van elkaar geplaatst. Wie dat wil veranderen moet bij het systeem zijn. Helaas wil Cohen dit juist niet.

Géén discussie over systemen of over het wijzigen van systemen. Nee, het gaat over de mensen die de publieke sector maken en gebruiken.

Daar wordt de plank misgeslagen. Haal die perverse effecten uit het systeem, geef de professionals weer de ruimte om professional te zijn, stop met eenvoudig afrekenen op basis van bedrijfsmatige prestatiecriteria en institutionaliseer samenwerkingsvormen aan de top van de organisaties, zowel in de beleids- als uitvoeringsdimensie van de overheid. Alleen dan kunnen er stappen worden gezet die leiden tot meer onderlinge beleidsontwikkeling, meer afstemming tussen diensten en tot een betere dienstverlening. Het is geen eenvoudige puzzel om het sturingsmodel van de ambtelijke dienst aan te passen, zonder dat dit ten koste van de efficiëntie gaat. Toch is de constatering dat enkele gemeenten wat dit betreft vooruit lopen op de Rijksoverheid er een die vraagtekens oproept. De vraag hoe de overheid weer tot één geheel te smeden, vraagt, wanneer er daadwerkelijk een antwoord gezocht wordt, om een aanpassing van het sturingsmodel van de ambtelijke dienst, niet enkel om een cultuurverandering bij hen die in het systeem moeten werken. Uiteraard is individuele kwaliteitsbewaking van belang, maar om de huidige problemen van de ambtelijke dienst enkel bij de ambtenaren te leggen is te gemakkelijk.