Is de uitvoerende macht te machtig geworden?

Het adagium ‘het kabinet moet regeren en het parlement moet controleren’ past niet in een sterke democratie.

Ons huidige kabinet signaleerde een ‘asielcrisis’ en probeerde die via noodwetgeving te lijf te gaan. Daardoor zou het parlement buitenspel gezet zijn. Gelukkig vond een meerderheid van de  volksvertegenwoordigers dat hier geen sprake was van een acute noodsituatie en stak daar een stokje voor.

De vier oud-ministers, die van de week eisten dat minister-president Schoof opstaat tegen de staat Israël, omdat die genocide in Gaza pleegt, hadden hun oproep aan het parlement, de wetgever die het beleid hoort te bepalen, moeten sturen.

Voortdurend lees je in de pers dat een minister of president een wet door het parlement ‘loodst’ of ‘jaagt’. Dat wekt de indruk dat parlementariërs alleen maar een vervelend obstakel zijn voor de ambities van ambitieuze ministers. Zij worden voortdurend aangespoord om leiderschap en initiatief te tonen. Zij dienen een ‘politieke boodschap’ uit te dragen en moeten zich niet als ‘procesmanagers’ gedragen [Stevo Akkerman, Trouw, 26.09.2024] Een premier moet juist wel een procesmanager of coördinator (van de ambtenaren) zijn als lid van de uitvoerende macht. De politieke boodschap zou voorbehouden moeten zijn aan politici die de wetgevende macht vormen.

We zien zich hier een ontwikkeling voltrekken waarvoor de klassieke Atheners ons impliciet en de (politiek) filosofen Locke en Rousseau ons in de 17e en 18e eeuw expliciet al hadden gewaarschuwd.

Félix Payat, één van de leiders van de Commune van Parijs (1871) vond dat er niet twee aparte uitdrukkingen van de volkswil kunnen bestaan en achtte daarom het kiezen van een president (burgemeester) niet democratisch. Een dubbel mandaat, één voor het parlement en één voor een president kon in zijn ogen nooit democratisch zijn en ook nooit door checks and balances gecompenseerd worden. [Pierre Rosanvallon, Good Government (oorspr. 2015), 2018]

Ook nu weer wordt er door staatrechtsgeleerden, politicologen en politieke historici gewaarschuwd tegen deze ondemocratische tendens tot ‘presidentialisering’ van het bestuur, zoals Pierre Rosanvallon, eminent politiek historicus dit fenomeen heeft genoemd. Hij is van mening dat de wetgevende macht “slechts over een beperkt vermogen om de uitvoerende macht te controleren, te dwingen en zelfs te censureren, beschikt.” [‘De democratie compliceren om haar te voltooien’ in: Democratie en tegendemocratie, 2012, p. 85]

Nu is in de presidentiële stelsels, zoals Frankrijk en de Verenigde Staten, inderdaad constitutioneel een sterke positie aan de president als hoofd van de uitvoerende macht toegekend. In de Nederlandse Grondwet, art. 81 wordt weliswaar gesteld, dat “de vaststelling van wetten geschiedt door de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk.” De regering wordt hier zelfs als eerste genoemd en de term ’vaststelling’ wekt ten onrechte de indruk dat het parlement formeel niet het laatste woord heeft om wetten vast te stellen!

Het parlement heeft constitutioneel wel de middelen om de regering buiten de wetgeving te houden. Via een ‘motie van wantrouwen’ kan zij de regering uiteindelijk dwingen tot uitvoering van door haar vastgestelde wetten op straffe van ontslag van de betreffende minister of het hele kabinet.

Ook het adagium ‘het kabinet moet regeren en het parlement moet controleren’ past niet in een sterke democratie. Ook dit is de omgekeerde wereld. Het parlement moet regeren in de zin van wetten vaststellen en de ‘regering’, moet controleren dat de ambtenaren de wetten nauwgezet uitvoeren. De controlefunctie van het parlement zou het periodiek evalueren van het functioneren ministers en ambtenaren moeten inhouden.

Ook hier kan de klassieke Atheense democratie ons ten voorbeeld zijn. Ingelote ambtenaren werden na afloop van hun ambtstermijn zeer kritisch geëvalueerd. Bij ernstig disfunctioneren kon men stevig bestraft worden. Gespecialiseerde ambtenaren, zoals legercommandanten en schatbewaarders moesten jaarlijks herkozen worden.

Deze tendens tot ‘presidentialisering’ of ‘gouvernementalisering’ van bestuur, zoals Ruud Koole het noemt, is ook in mijn ogen een zeer zorgwekkend verschijnsel dat een aanslag op het democratisch gehalte van ons politiek stelsel betekent. [‘Gouvernementalisering: de veranderende verhouding tussen regering en parlement in Nederland’ TvCR, 2018]

Het is bovendien in strijd met de veel geroemde stelling van de scheiding der machten, de trias politica, waarbij wetgevende macht en uitvoerende macht ieder een eigen exclusieve taak hebben. Het is van wezenlijk belang dat het parlement zich niet door de regering laat passeren bij het voeren van beleid en zijn wetgevend monopolie voortdurend blijft opeisen.

Maar het is net zo belangrijk dat de volksvertegenwoordigers steeds de wil tonen om de regie in eigen handen te houden. Zij moeten als het eropaan komt doorbijten en zich als een leeuw en niet als lam gedragen om het in de boektitel-woorden van Anne Vondeling te formuleren. [Tweede kamer, lam of leeuw, 1976]