Schaf het toeslagenstelsel af

De toeslagenaffaire heeft duidelijk gemaakt dat burgers en overheid elkaar als vijanden zien. Veel burgers vertrouwen de overheid niet, en omgekeerd! Want ook al is het vertrouwen van burgers in de overheid de laatste jaren niet gedaald, het vertrouwen van de overheid in de burgers is dat wel. Het onlangs gepubliceerde boek van mr Ellen Pasman, Kafka in de Rechtsstaat , laat zien waar dat toe geleid heeft.

Burgers waren aan het eind van de vorige eeuw al ‘klant’ geworden, ze worden in deze eeuw ook nog potentiële fraudeurs om vervolgens echte fraudeurs te worden. Nou ja, echt? 94 procent van de ‘fraudeurs’ bleek bij nader inzien ten onrechte als zodanig aangemerkt. Zij hadden bijna altijd een (kleine) vergissing gemaakt of waren iets vergeten in te vullen. Geen wonder dat veel mensen de regering zien als een comité van laffe leugenaars die aangestuurd worden door vijandige machten: van de EU tot – in de complotvariant – netwerken van joden en pedofielen.

Het toeslagensysteem zit bijzonder ingewikkeld in elkaar. Pasman beschrijft dat uitvoerig. In zo’n ingewikkeld systeem van individuele financiële steun kan gemakkelijk iets misgaan. Dat voedt het wantrouwen tegen ‘misbruik van sociale voorzieningen’. De Tweede Kamer heeft bijna unaniem wetten aangenomen die het toezicht zouden moeten versterken en misbruik zwaarder bestraffen. De rechterlijke macht voerde deze wetten uit naar de veronderstelde bedoeling van de wetgever. Pasman noemt dat een ‘leesfout’: als in het wet sprake was van de mogelijkheid om (streng) te straffen, dan werd dat door de bestuursrechter gelezen als de verplichting om streng te straffen. Dat had ook te maken met de bezuinigingen op ons rechtssysteem. De sociale advocatuur werd uitgekleed. De rechterlijke macht zelf werd tot op het bot afgeslankt. Het fundament van de rechtsstaat werd de facto afgeschaft: degene die schuldig was moest zelf bewijzen dat hij onschuldig was. Maar het systeem was zo ingewikkeld geworden dat dat laatste vrijwel onmogelijk was. Vandaar de titel van dit huiveringwekkende boek: Kafka in de rechtsstaat. Het proces van verloedering werd politiek aangedreven en Pasman beschrijft en analyseert de gevolgen van wetgeving en rechtsspraak voor degenen die een beroep deden op toeslagen.

Zij laat ook zien dat een groot deel van de problemen wordt veroorzaakt door de groeiende tweedeling in onze samenleving, die de afgelopen dertig jaar alsmaar maar groter is geworden. De inkomensoverdracht via de directe belastingen, die nodig was om dat tegen te gaan, ontbrak. In plaats daarvan werd een systeem van ‘toeslagen’ opgetuigd. Luister en huiver:

Jaarlijks 7,5 miljoen toeslagen!!! Wat een bureaucratie heb je daar niet voor nodig! Geen wonder dat de toekenning en de controle daarop goeddeels computergestuurd was. Maar in een computergestuurd controlesysteem is geen ruimte voor individuele afwegingen en discretionaire bevoegdheden. Niet alleen had de belastinginspecteur geen discretionaire bevoegdheden meer, ook de rechtbank niet. De rechter veroordeelde als robot niet als rechter. Zo had het hoogste college van de bestuursrechtspraak zelf besloten. Verdachten wisten niet wat ze nu precies misdaan hadden, en rechters wilden dat niet weten. Er was een Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State, waarvan Pasman een aantal uitspraken behandelt. Als lezer weet je dat het waar is, en toch is het moeilijk te geloven. Pasman citeert Kafka: ‘De juiste opvatting van een zaak en wanbegrip van dezelfde zaak sluiten elkaar niet volledig uit.’ (p.102)

Het boek laat zich  ademloos lezen want de lezer krijgt antwoord op de vraag: hoe is het in godsnaam zover gekomen?

Toch is er één grondoorzaak die nauwelijks besproken wordt: de weigering van de opeenvolgende regeringen om de inkomensoverdrachten die nodig zijn te financieren uit de directe inkomens- en vermogensbelasting en deze te realiseren door inkomensonafhankelijke uitkeringen. Het schoolvoorbeeld is de AOW. Een simpeler en minder fraudegevoelig systeem bestaat niet. De overheid hoeft alleen maar te weten wanneer je geboren bent. Ook de collectieve ziekteverzekering is inkomensonafhankelijk systeem dat nog steeds veel draagvlak heeft, ook al wordt dat door de eigen bijdrage ondermijnd.

Inkomensafhankelijke overdrachten, daarentegen, vereisen een omvangrijke bureaucratie bij de uitvoering. Dat geldt zowel voor de berekening van die toeslagen, als voor de controle daarop. Zowel die inkomensafhankelijkheid zelf als de bureaucratische controle daarop hebben de neiging uit te dijen en het politieke draagvlak te ondermijnen. Daarover is door Esping-Andersen al in de jaren 80 vergelijkend onderzoek gedaan (The Three Worlds of Welfare Capitalism, 1990). Zij leiden tot stigmatisering en tot de framing van onderscheid tussen ‘deserving poor’ en ‘undeserving poor’; tussen zij die het ‘echt’ nodig hebben en zij die ‘misbruik’ maken van de voorzieningen; tussen ‘arme mensen’ en ‘fraudeurs’. Uit het onderzoek van Esping-Andersen blijkt dat de welvaartstaat het grootste draagvlak heeft juist in die landen waar de inkomensonafhankelijke uitkeringen de regel zijn.

Pasman doet enige voorstellen om de schade aan ons rechtssysteem te herstellen: verbeter de wetgeving; versterk de rechterlijke onafhankelijkheid, vergroot de discretionaire bevoegdheden en ondersteun de sociale advocatuur. Helemaal mee eens, maar de enige manier om ons rechtssysteem blijvend te herstellen is volgens mij de afschaffing van het toeslagenstelsel zelf. Toeslagen moeten worden vervangen door inkomensonafhankelijke overdrachten. Gratis kinderopvang, gratis onderwijs en een basisinkomen zijn de meest effectieve vormen daarvan.

Ellen Pasman, Kafka in de rechtsstaat. De gevolgen van een leesfout: de toeslagenaffaire ontleed. Amsterdam, Prometheus, 2021. 197 pagina’s